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新形势下堤防工程管理存在问题与对策探讨

汪自力 张清明 王荆 岳瑜素 何鲜峰

责任编辑:范江涛 来源:

  我国堤防工程线长、点多、面广、类型多,主要有河(江)堤、湖堤、海堤、渠堤等,而且堤防运行的自然环境和经济社会条件差异大,管理水平参差不齐,决口等堤防重大险情时有发生,其安全管理形势依然严峻。截至2018年底,全国已建5级以上江河堤防31.2万千米,其中1级、2级堤防4.22万千米。全国已建江河堤防保护人口6.3亿人,保护耕地4100万公顷。堤防在防洪、灌溉、城乡供水、航运和旅游等方面发挥了巨大的经济和社会效益,新形势下如何为生态文明建设提供安全保障等问题越来越受到国家重视和社会高度关注。

  在2018年11月对不同区域、不同类型、不同等级堤防管理现状调查成果的基础上,本文重点分析黑龙江、上海、江苏、安徽、福建、河南、湖北、新疆等8个省(直辖市、自治区)644个各级水管单位、1420段3级及以上堤防工程的管理资料,借鉴国内外在堤防管理、风险评估、路堤结合、穿堤隧道、智慧水利、融资管理等方面的研究成果,分析新形势下堤防工程管理存在的主要问题和原因,提出对堤防工程进行风险—生态—文化一体化管理的理念及相应的对策建议。

目前堤防工程及管理存在的主要问题

  工程基础薄弱,险工险段点多

  1998年三江洪水后,国家加大了对大江大河以及中小河流治理的力度,有力推进了堤防工程除险加固和达标工作,各地堤防工程设防标准得到不同程度提高,防洪工程体系得到进一步完善。但从调研资料分析,堤防工程达标率偏低,仍存在较多险工险段。截至2018年底,全国已建5级以上江河堤防达标率仅为69.8%,1级、2级堤防达标率为80.5%。经初步统计,老口门、管涌、崩岸、卡口堤段以及存在严重缺陷或病险穿堤建筑物堤段等严重影响堤防安全运行的险工险段还大量存在,增加了堤防溃决、冲决、漫决的风险。

  管理体制不顺,协调机制不力

  一是多头管理,权责不清。河道、堤防管理在基层多是一体管理,随着各地对城市生态文明建设的重视和水质保护意识的增强,新形势下河道堤防管理范围之内以水利部门为主的体制有较大变化,公益性更加凸显。尤其对城市堤段,滨河公园、滨河大道已相当普遍,岸线管理涉及交通、水利、环保、农业、林业、国土、住建等多个部门,责权不明晰,存在多头管理或相互推诿现象,挤占河道行为时有发生。河(湖)长制的实施加强了部门间的协调,但各地实施情况差别较大,有的地方甚至又成为水利部门一家的责任。此外,除险加固工作尚不适应审计等部门的相关规定,竣工验收滞后,验收比例仅为61.1%。

  二是划界确权进度缓慢。国家产权制度改革正在有序推进,各地划界工作已全面展开,但抽样堤段完成工程划界的比例只有49.3%;确权工作难度更大,仅湖北省基本完成。2018年7月,水利部部署开展了全国河湖“清四乱”专项行动,对乱占、乱采、乱堆、乱建等突出问题进行集中清理整治,有效遏制了损害河湖的行为,也为堤防工程划界营造了良好的外部环境。但对无堤防河道的划界管理和宽滩区河道的管理,还缺乏明确的可操作技术标准,各地掌握尺度不一,争议较大。

  三是管养分离推进较慢。2002年水管体制改革以来,各地根据具体情况,采取了不同的管养模式。受财力等因素所限,建立管养分离模式的水管单位只占46.9%,仍有一部分单位属于管养一体,与国家财政、招标、审计等现行管理办法存在不协调之处。

  管养经费不足,管理手段落后

  一是管养经费不足。抽查的644家堤防管理单位中,76%由县、乡(镇)政府以不同组织形式负责管理,定位为公益一类和公益二类的分别占58.4%和24.5%。公益一类单位管养经费由财政列支,其他单位需通过各种渠道弥补,足额落实人员经费、维养经费的分别占67.7%、52.2%,管养经费缺口仍然较大。公用经费不足影响了队伍稳定,维护经费不到位难以维持工程完整和安全运行。因管理经费得不到保障,削弱了管理力度,造成岸线非正常占用,管理单位自身创收导致的执法不严现象时有发生。

  二是管理手段落后。根据调研,水管单位建有视频监测系统的仅占26.9%,人员配备满足单位管理需要的仅占54.6%。抽查堤段开展工程管理考核的比例为54.6%,仅23.0%开展过安全评价。堤防管理的信息化、维修养护的机械化程度很低,高学历技术人才的作用难以发挥,多被上级借调,造成基层新技术推广难,形成了恶性循环。如堤防信息资料在记载时间和空间上缺乏系统性和完整性,历年汛期防汛工程出险和应急抢险的宝贵资料也没有得到系统管理,难以在应急情况下发挥应有的参考作用。应急查险、抢险成套装备缺乏,影响“抢早抢小”抢险策略的实施。

  涉河工程增多,安全隐患增大

  随着沿河沿江沿海经济的快速发展,占用河道岸线的穿堤管线、隧道、闸口、码头等穿堤跨堤临堤建筑物日渐增多,土石接合部、钻孔、不均匀沉陷等可能导致堤防裂缝、管涌的隐患风险增大。尤其是“悬河”堤段下穿隧道危险性更大,在施工期、运行期都有特殊问题需要特别关注和处理。另外,因废弃穿堤涵闸(管线)管理缺失导致的接合部渗透破坏问题也时有发生。路堤结合后堤防损坏等问题时有发生,湿地建设等挤占河道导致水位壅高、下泄不畅、流路改变,增加了堤防防守压力,增大了堤防安全管理的难度。

  基础数据缺乏,监管决策困难

  堤防工程类型多、分布广、管理形式多样、基础信息分散,导致堤防工程管理的基础信息缺乏,给各级管理部门和行业监管决策造成困难。考虑统计口径以及近些年规划调整和除险加固等原因,水利部在已有水利普查数据基础上初步建立了涵盖全国江河湖海堤防及险工险段的数据库,并在2020年1000段险工险段专项检查中发挥了作用,但数据核查、实时更新和系统完善任务量还很大。

  大型渠堤增多,运行风险凸显

  随着南水北调中线等一批大型调水工程投入运用,大型渠堤作为调水工程的重要组成部分,其运行安全受到社会高度关注。虽然其勘测设计较正规、施工质量控制较严、固有隐患部位较明确、管养经费大多有保障,但其堤线长,难以避开不良地质地段和外洪影响,冻融、特殊土问题突出,土石接合部位多,隐患随机性大,突发事故仍时有发生。同时,适合大型渠堤的设计、安全管理等技术标准体系尚未建立。

原因分析

  产生上述问题的原因既有管理体制、运行机制方面的,也有技术、经济方面的,可概括为以下3个方面。

  一是堤防风险特殊性。堤防堤线长、险点多、涉及面广,内部结构复杂,出险时间、地点、类型随机性大且难以事先判定,除险加固的有效性及决口风险差别较大。堤防工程的风险来源于堤防自身质量、决口淹没以及偎水运用概率3个方面,风险管理手段主要有除险加固、日常管理、应急抢险以及预警、撤退等。对防洪运用概率较低的中小河流堤防,各地考虑更多的是应急抢险和预警撤退措施,而对日常管理重视程度和相应投入不够,降低了堤防抵抗洪水的能力。同时,各地对堤防管理的重视程度与当地经济社会发展状况直接相关,减灾效益评估也影响决策。

  二是法规体系不完善。《河道堤防工程管理通则》1981年发布以来未全面修订,一部分上升为法律法规,一部分转化为技术标准。面对河道堤防管理的新形势,各方权责在法规层面还存在不明确、不协调等问题,一体化管理理念难落实,各方统计口径不一致,技术标准难以执行,督查问责缺乏标准和依据,影响管养经费落实和工程划界等工作推进。

  三是技术支撑不够。制约堤防安全管理的隐患探测、安全监测、安全评价、险情抢护等技术尚不成熟,风险管理基础工作薄弱,管理的机械化、信息化水平偏低。同时,技术标准不够系统,可操作性有待加强,险工险段判别确定的人为性较大。

对策建议

  新时期堤防工程管理要强化风险—生态—文化等一体化管理理念,以确保工程安全和效益持续发挥为目标,以落实工程运行管理责任为核心,加强安全管理基础工作,提升除险加固水平,因地制宜推进工程运行管理标准化,确保3级及以上堤防工程运行安全,促进4级、5级堤防工程运行管理水平提升,为建设幸福河提供安全保障和宜居环境。

  一要加快除险加固,补齐工程短板。在2020年1000段险工险段专项检查基础上,提出急需加固的险工险段名录,加快除险加固步伐,有计划消除堤防工程险点险段。对近期不能消除的,要有安全度汛措施,落实防守责任。

  二要完善法规体系,规范管理标准。尽快出台《堤防工程运行管理办法》,明确流域机构、地方政府、水行政主管部门、水管单位的职责,深化水管体制改革,完善配套政策,协调与河湖、防汛等行业内外管理关系,落实堤防管理防汛行政、技术、巡查3个责任人,推动监管工作逐步规范化、常态化、法治化。按照新形势要求,适时修订《堤防工程养护修理规程》《堤防隐患探测规程》《堤防工程安全评价导则》等,做好《堤防工程管理设计规范》《堤防工程安全监测技术规程》等标准的宣传贯彻工作,抓紧制定路堤结合、穿堤隧道审查标准以及大型渠堤安全管理技术标准,加强对废弃穿堤建筑物(管线)的管理和利用,不断增强技术标准的科学性和可操作性,并适应宜居水环境、水工程文化和智慧水利建设需求。

  三要强化基础研究,研发关键技术。针对堤防战线长、地质条件复杂、土石接合部位多以及水头差小、偎水时间短等特点,重点研发30米内隐患探测技术以及堤防偎水后应急监测技术,研究不同类型险工险段安全评价及风险管理技术(可引入LEC法),研发土石接合部安全监测与加固技术,研制堤防堵口机械化装备;建立堤防安全管理技术研发培训基地,研究堤防隐患、防护及应急抢险足尺试验模拟技术;探讨虚拟现实在人员培训、大数据在应急管理等方面的应用;探讨防洪工程保险制度,将政府每年用于堤防管理和抢护资金的不确定性,通过保险公司运作模式转为确定性的预算投资,探讨维修养护市场化运作新模式。

  四要抓住有利时机,推进两项工作。一是以险工险段的安全管理为抓手,建立险工险段安全风险等级划分标准,推进堤防安全评价、除险加固、安全监测、标准化管理等工作;二是巩固“清四乱”成果,强力推进堤防管理划界工作,并加大工程管理范围和保护范围内禁止性行为的宣传和执法力度,对特殊河道如黄河下游滩区实施分类(区)管理。部分工作可因地制宜,纳入河长制考核内容,为基层水管单位开展工作营造良好外部环境。

  五要加快平台建设,提升监管能力。针对堤防管理基础薄弱、管理手段落后等问题,尽快成立水利部堤防安全管理中心,为提升堤防安全运行管理水平和监管能力提供有力支撑;不断完善全国堤防水闸信息管理系统,实现对全国堤防基础信息的收集、管理,纳入水利一张图管理,直接服务全国堤防工程安全日常管理和应急处置工作,体现监管与服务并重;加强堤防安全法规、标准的制定和宣传贯彻,组织开展堤防安全管理方面的政策研究、技术交流和人员培训等。

  (作者单位 :黄河水利科学研究院)

编辑:李银鸽 范江涛

 


发布时间:2021年03月16日
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